提高认识 落实经费 均衡发展 努力贯彻实施《义务教育法》
发布日期:2007-09-11浏览次数:字号:[ ]
这次我们全国人大常委会执法检查组到河南,在信阳、驻马店和郑州三地了解了《义务教育法》贯彻实施的情况、经验和问题。我完全同意徐荣凯同志刚才代表执法检查组所谈的意见,现仅补充几点个人的看法供大家参考。


进一步提高对《义务教育法》的认识

教育是立国之本,我国历史上从孔夫子开始直到今天,一贯有重视教育的传统。在当前,重视教育更加具有重要意义。因为当前各国之间的竞争主要是经济实力的竞争,经济实力竞争的背后是科技实力的竞争,而科技实力竞争的核心是人才实力的竞争。没有人才,就不可能在世界竞争中占据有利地位。更进一步说,世界的发展正在进入知识社会,社会成员的思想道德文化科技水平决定着一个国家的软实力,也决定着一个国家长远的综合国力。

基础教育或者说义务教育是所有教育的基础,是教育的躯干。1986年颁布的义务教育法保证了普九历史任务的顺利完成,新修订的义务教育法--《中华人民共和国义务教育法》修订案于2006年9月1日起实施,是我国教育改革与发展进程中的一件大事,为实施高质量、高水平的九年义务教育提供了法律制度的保证,创造了有利的条件,必将对提高全民族的素质产生重大而深远的历史影响。这无论是对全面建设小康社会,构建社会主义和谐社会,贯彻以人为本、全面协调可持续的科学发展观,还是直到本世纪中叶实现我们中华民族的伟大复兴,把国家建设成为富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家来说,都具有重要的意义。

学习义务教育法,需要理解这个法律的一些精神实质。它的内容很多,我想起码有三个方面应该理解。

1.明确义务教育的公益性:

  《义务教育法》第二条明确规定,义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业,这是义务教育法最大的亮点.

2.全面推进素质教育:

  《义务教育法》第三条规定,义务教育必须贯彻国家的教育方针,实施素质教育,提高教育质量,使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展,为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。这就要求深化教育改革,改进教学方法,改革考试评价制度,切实减轻学生负担,提高教育质量,将德育、智育、体育、美育等有机统一在教育教学活动中,使学生生动活泼地主动地得到全面发展。这一条在这次执法检查中虽然没有作为重点,但在法律中作出了明确规定。要真正贯彻实践素质教育,国家应该起到重要作用。

3. 推进义务教育均衡发展:

义务教育要均衡发展,特别是要促进区域之间、城乡之间、区域内部义务教育的均衡发展,来保证教育公平。教育公平可以说是最基本、最重要的公平,就是要使每一个适龄儿童和少年能够有公平的机会来接受义务教育。尽管每个人一生的发展要看其能力和机遇,可能各人不一样,有的成为工人,有的成为科学家、工程师、作家,等等;但要给所有人公平受教育的机会,给他们一个公平的起点,这样才能体现教育的公平,这是中央领导同志非常强调的一个问题。为此我们要加强义务教育法的宣传和普及,使得政府和社会,家长、学生、校长、教师等各类人群都明确各自的法律责任,发挥各方面的积极性。1999年检查义务教育法的时候,我就强调,没有各方面的积极性,义务教育很难发展,政府首先要有兴学的积极性,校长要有办好学校的积极性,老师要有安心教学、提高教学质量的积极性,家长要有愿意让子女入学的积极性。1999年执法检查的时候就发现有的农村家长不愿让孩子入学,说上学没用,说什么孩子上学了读书,结果种田不如老子,做饭不如嫂子,甚至说不用上学照样可以赚钱;等等。学生要有学习的积极性,认识到自己学习的责任。整个社会要有关心教育的积极性,形成关心教育,人人有责的氛围,只有做到这样,才能够说真正贯彻了义务教育法。当然这有一个过程,不可能一蹴而就。

义务教育法的宣传绝不是一段时间,短时期的热热闹闹就会见效的。在座的有不少政府教育部门的同志,要不断学习,时不时拿出法律来对照自己的工作,看哪些方面有进步,哪些方面还做得不够。这是我想讲的第一点意见。


完善义务教育经费的保障机制

《义务教育法》规定:实施义务教育,不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制,保证义务教育制度实施。义务教育法强调了省级人民政府统筹实施义务教育的作用,这是对我国义务教育“以县为主”管理体制的进一步完善。

在1999年进行义务教育法检查时,就发现了“以乡为主”的管理体制有问题,经费得不到保障,拖欠教师工资问题严重。那次我到一个地方检查,开座谈会时与会人员异口同声地说没拖欠教师工资,我刚回到北京,就受到人民来信,说那天我们在学校门口等你,想反映拖欠工资的情况,结果你来前五分钟被赶走了,事实上是拖欠了好几个月。我知道后很难过,当时就批给那个省的人大,希望一定要解决。省人大经过认真调查,回信确认是事实,说乡政府已经把小汽车卖了,补发了拖欠的教师工资。但是不到三个月我又收到来信,说原来拖欠的工资确实是补发了,但新的拖欠又发生了,因为乡政府确实没有足够的财力。之所以产生“普九”借债等等问题,正说明乡政府确实没有力量承担义务教育的责任,“以乡为主”的管理体制行不通。因此后来国务院确定了“以县为主”的管理体制。这次在执法检查中基本上没有发现拖欠教师工资的问题,教师工资都能得到及时足额的发放。新的义务教育法又更进一步强调省的职责,规定省级人民政府统筹实施义务教育,我认为是进一步完善了“以县为主”的管理体制。

义务教育法在经费保障方面做出了重大的制度创新,就是将义务教育全面纳入财政保障范围。要进一步深入贯彻落实《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,同时加快推进城市义务教育综合改革进程,推进义务教育持续协调健康发展。

根据这次执法检查了解到的情况,我想就经费保障的问题谈几点想法。

1.保障满足义务教育的基本经费需求:

义务教育的基本经费需求大体上可分为教师工资、公用经费及基建经费三个方面,教师工资现在已经纳入到财政的渠道,直接发到卡里,基本做到足额及时发放,这个问题可以说已基本解决。关于公用经费,我做过一些测算,现在看来保障基本需求的公用经费达到小学生均300,初中生均500,可能是比较合理的,当然还是低水平的。基建经费现在看起来可能还需要进一步做一些调查研究,也是要按照法律制定标准。在基建经费中一部分是修缮危房,D级危房的修缮现在看来已经基本完成,其他级的危房也要逐步修缮,安全问题是首先要保障的。要购置教学的基本仪器设备,还要不断的补充。有的学生要寄宿,就相应出现了需要宿舍、食堂、澡堂、厕所的问题。因此在基本建设方面,还需要教育部拟定个标准。我觉得上述三个方面的基本经费需求应该由国家制定标准,各省、自治区、直辖市则应根据当地的经济发展水平和财政收入情况制定当地的标准,但不得低于国家标准。

此外,还有一个经费如何由中央和地方分担的问题。中央现在是按照东部、中部、西部来定分担比例,我个人认为这样分担还不够公平合理。我是河北省的人大代表,每年开人代会,河北省代表团一个不变的议题就是河北虽然位于东部,但不应跟北京、天津、上海等东部省市同等对待,因为它确实在经济上落后很多,当然这个问题最后如何解决,还要请中央研究。我想各省人均财政收入应该是衡量各省财力的很重要一个的指标。

2.切实解决历史遗留的债务

据我了解,这类债务主要分为两类。一类是“普九”过程中形成的,主要是乡镇政府的债务。上级要求“普九”达标,但乡镇政府没有财力,只好去借债,这是个实际问题。再一类就是前些年学校利用社会融资建学生宿舍等等,现在国家规定住宿费不准超过50块, 而且2009年以后不准再收住宿费,这就可能还会形成一些遗留债务。这些历史遗留的债务还需要妥善切实地解决。

3. 要从严治教,依法规范学校办学行为,坚决治理乱收费。

不仅是学校不能向学生乱收费,政府部门也不能再向学校乱收费,在这次执法检查中,还没有发现这方面的问题,但是不是真的没有问题,恐怕还需要进一步了解。

4. 随着国家和地方经济的发展,不断增加义务教育的投入,逐步实现全民的、全面的、全程的义务教育。

这次义务教育法中我觉得有个一遗憾,就是法律第二条明确规定义务教育不收学费、杂费,但是却留了一个尾巴,即城市学生不收学费杂费的具体办法由国务院制定。应该说我国现在的义务教育还不是全民的和全面的,因为城市里的学校还在收学杂费。在审议时我和许多常委都提出意见,希望能规定城乡的义务教育都不收学杂费。后来有关部门解释说要一次解决财政上还有点困难,另外城市中还有些特殊的情况,完全不收学杂费可能有些学校和教师也会有些问题。但是我总觉得既然法律已有明确规定,总不能久拖不办。解决问题的根本是要发展经济,增强综合实力,不断增加对义务教育的投入。河南农村学生占85%以上,我听说全国也基本上是这样。既然85%以上都能得到基本解决,那剩下的15%,就应当随着国家和地方经济社会发展,不断增加投入,真正实现全民义务教育。我个人希望有一个时间表,并且应当尽快实现。

5. 进一步解决家庭经济困难子女、农民工子女接受义务教育的有关问题,保障其依法接受义务教育的权利。

河南的留守儿童问题非常明显,无论是信阳,还是驻马店,外出打工的农民都在200万人以上,占当地人口约四分之一,形成大量的留守儿童。由于留守儿童感情上缺乏关怀,生活上缺乏照顾,学习上缺乏督促,从而确实造成他们心理上出现一些问题,也导致他们学习成绩不够好,跟班里同学们之间的关系不太融洽,有点孤僻,甚至埋怨自己的父母等等。昨天我向郑州市的同志们提出,郑州市的农民工不算太多,能不能把他们的子女在农村学校中所享受的“两免一补”指标从农村带到城市来,让他们的子女能在城市中上学。当然农村这点标准在城市中是不够的,例如现在信阳农村小学是生均165元,郑州是285元,这之间有个差距,但哪怕能解决165元,也可以大大减轻农民工家庭的负担。我认为郑州有这个条件,郑州市的财政收入、GDP,那比信阳市、驻马店市要高多了。如果能让从农村到城市来打工的农民工的子女进城上学,可能会有利于他们的发展。当然这是一个系统工程,不是单解决学费问题,还有户籍问题,住房问题,社会保障问题等等,都需要有相应的解决办法。我认为农民工问题在我国已经是一个不可忽视和不容忽视的问题,农村劳动力合理、有序地向城市转移也是一个必然的趋势,现在看来如果一个农民工长期(例如两年以上)在一个城市工作,似应享有和城市居民同等的待遇。在子女接受义务教育方面,也是一个保障公平的问题。因此我认为起码应先探索解决这一部分问题,保障城市中经济困难家庭子女和农民工子女依法接受义务教育的权利。


努力推进义务教育均衡发展

  《义务教育法》第六条规定,国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件,并采取措施,保障农村地区、民族地区实施义务教育,保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。

义务教育法从政府职责、基本办学标准、合理配置教育资源等方面对均衡发展做出了法律规定。各级政府,特别是教育行政部门要依法履行政府职责,合理配置教育资源,保证办好每一所学校。特别是要把重点放在改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件上。均衡发展不是要把好的学校拉下来,而是要把差的学校扶上去,当然在改善的过程中可以利用一些好的学校来帮助差的学校,但总体来说是要整体提高,做到城乡之间、地区之间、地区内部资源合理配置,均衡发展。

教育资源中最重要的是教师,是提高教育质量的关键。要通过义务教育法的实施,加强义务教育教师队伍建设。义务教育法对教师的地位、职务、待遇及社会保障等制度做出了详细的规定,只要我们认真贯彻实施,必将会对提高教师的素质和教学积极性发挥重大作用。

1. 要保证教师数量能满足要求。

按现在的规定,小学城市是1:20,农村是1:25,初中城市是1:13.5,农村是1:18.5,因为农村学生较分散,有人提出希望农村和城市一致,当然这是请教育部考虑的问题。

2. 要努力提高教师的素质。全面实施教师资格制度,加强教师管理,选拔优秀人才担任教师;重视并加强教师培训,形成优秀教师脱颖而出的机制,不断提高教师素质;还要依法落实保障教师待遇,使教师安心于教育工作。要采取措施鼓励和支持城市学校教师到农村地区、民族地区从事义务教育工作,依法组织校长、教师流动,加强对薄弱学校的建设等等。

昨天王副省长介绍了省里在这方面所采取的一些措施,我希望这些措施能够进一步贯彻落实。因为教师是最重要的,不提高教师素质,光是数量满足要求还是不行的。根据我们在信阳和驻马店的了解,由民办教师转过来的教师的数量为数不少,有的达到40%,这些教师一般虽然后来去进修过,也拿了有关的文凭,但是一般年龄比较老,知识也比较老化,有的还身体也不太好。

3.要注意补充当前稀缺的科目的教师,特别是英语、音乐、体育、美术等科目。就是说教师的结构上还需要进一步的合理化。

我也看了城市的一些郑州的学校,我们看到的几所学校也是相当不错的,比我1999年看到的要强多了。但是也有问题,有的学校就是班级过大,可能大家都愿意上那个学校,所以一个班级多达70个学生,教师负担过重。有个中学有2000多学生,只有80多个教师,这个比例就有点不合理,教师的负担比较重。所以这个问题只有真正实施均衡发展,才能逐步解决。均衡发展是一项长期的任务,绝对不可能短时间完成,这里既有一些实际的问题,也牵涉到各方面不同的利益。要鼓励教师到农村去,但也需要有相关的政策和激励措施。但是,既然法律有规定,我们就要向这个方向努力。

总的来说,我这次到河南,也是和大家一样,感到河南在贯彻实施义务教育法方面确实是做了大量的工作。省委、省人大、省政府都非常重视,媒体都报道了徐光春同志专门去看望在北京的农民工子弟学校。不管是在信阳、驻马店还是在郑州,我们都感到当地党委、人大、政府对教育都是非常重视的。河南是一个人口大省,教育大省,经济在全国还是属于中等水平,所以说在发展教育上,有积极性,但是也有很多困难。我希望河南的同志还要以经济工作为中心,同时把教育放到重要的位置,认识到教育对经济工作,对经济发展的长远的促进作用,能够进一步贯彻落实好义务教育法,提高全社会对义务教育的认识,和对义务教育的支持,切实落实经费保障机制,逐步的努力的去推进义务教育的均衡发展。我相信河南教育事业也会向河南的经济一样实现中原的崛起,我也期望不断听到河南在义务教育方面新的经验和更多的成绩。


本文系2007年4月8日成思危副委员长在《义务教育法》执法检查组与河南省领导交换意见时的讲话



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